Notas sobre o projeto de constituição do Estado da Palestina

Quase sete meses após o presidente Mahmoud Abbas formar o comitê de redação da constituição, ele divulgou, há alguns dias, o projeto de “Constituição Interina do Estado da Palestina” ao público e às instituições relevantes para revisão e comentários durante um período de 60 dias. Espera-se que o comitê designado receba, compile e examine essas contribuições e, em seguida, elabore um relatório inicial em até dois meses. Isso será seguido por uma avaliação detalhada das conclusões e um conjunto de recomendações, abrindo caminho para uma versão final do projeto de constituição antes de ser submetido a um referendo popular. A questão, contudo, permanece sem resposta: este passo representa uma iniciativa genuína para estabelecer uma constituição para o Estado da Palestina, ou é em grande parte uma resposta a um momento político particularmente complexo, tal como nas fases anteriores? Mais especificamente, o novo projeto oferece soluções credíveis para uma crise política e constitucional que desafia soluções há anos e que justificaria o seu surgimento nesta conjuntura?

Há alguns meses, o Presidente Mahmoud Abbas apresentou, através de um decreto presidencial, um ambicioso plano de transformação institucional, concebido como preparação para uma transição da autoridade para a condição de Estado. O plano prevê a elaboração de uma constituição interina até outubro deste ano, seguida de eleições para o Conselho Nacional Palestino no mês seguinte. Em mais de uma ocasião, o presidente reiterou também o seu compromisso de realizar eleições presidenciais e parlamentares abrangentes dentro de um único ano, assim que a guerra em Gaza terminar. No seu discurso às Nações Unidas no ano passado, Abbas vinculou explicitamente o mandato conferido ao comité de redação da constituição interina ao que descreveu como “parte do esforço de reforma”. Isso ocorre em meio a apelos constantes de diversos países, instando os palestinos a empreenderem reformas políticas em todas as suas instituições, incluindo a própria Organização para a Libertação da Palestina. Esses acontecimentos também coincidem com uma onda significativa de reconhecimentos do Estado da Palestina por países ocidentais, após os crimes cometidos pelas autoridades de ocupação em Gaza durante a última guerra, bem como com a pressão sem precedentes exercida por essas autoridades na Cisjordânia. Juntos, esses fatores têm exercido pressão adicional sobre um cenário político palestino já complexo. A experiência palestina com a adoção da Lei Básica, suas emendas em 2003 e 2005 e a revitalização do comitê constitucional em 2011 apontam para um padrão recorrente: tais decisões têm sido consistentemente moldadas, senão impulsionadas, por considerações políticas predominantes.

O Conselho Legislativo Palestino adotou a Lei Básica em 1997, designando-a como uma constituição interina para a Autoridade Palestina. Nos termos dos Acordos de Oslo, o período de transição foi estabelecido em cinco anos, após os quais as questões relativas ao estatuto final deveriam ser resolvidas, um acordo que deveria terminar em 1999. O presidente Yasser Arafat não ratificou a Lei Básica na época. Em vez disso, em 1999, criou um comitê encarregado de redigir uma constituição para um futuro Estado palestino, chefiado por Nabil Shaath. Foi somente em 2002 que Arafat aprovou a Lei Básica Palestina Interina, três anos depois de o governo de ocupação ter se recusado a encerrar a fase de transição, conforme estipulado nos acordos de 1999. Essa decisão também coincidiu com importantes desenvolvimentos políticos nos territórios palestinos, após o início da Intifada de Al-Aqsa e as amplas políticas israelenses que a acompanharam, incluindo incursões militares, assassinatos seletivos e um esforço sistemático para minar, conter e corroer a posição da Autoridade Palestina.

Em abril de 2003, foi divulgado um Roteiro que vinculava explicitamente o progresso político nos territórios palestinos à reforma das instituições da Autoridade Palestina e à construção de estruturas de governança eficazes. Nesse mesmo ano, foram introduzidas emendas profundas à Lei Básica Palestina, alterando a própria natureza do sistema político ao criar, pela primeira vez, o cargo de primeiro-ministro. Essas mudanças foram acompanhadas por novos arranjos constitucionais concebidos para delimitar os respectivos poderes do presidente e do recém-empossado primeiro-ministro. A emenda de 2003 declara explicitamente que o presidente nomeia o primeiro-ministro (Artigo 45). Também introduziu um capítulo inteiro sobre o poder executivo, atribuindo poderes executivos e administrativos ao Conselho de Ministros (Artigo 63), ao mesmo tempo que define claramente as atribuições e responsabilidades do primeiro-ministro (Artigo 68).

Em 2005, novas emendas constitucionais foram adotadas após a morte de Yasser Arafat. Essas mudanças focaram principalmente na reformulação do sistema eleitoral de forma a permitir a participação do Hamas nas eleições legislativas, após um consenso nacional entre as facções palestinas para prosseguir com a votação.

Isso marcou um momento crucial na política palestina, inserindo formalmente o Hamas na arena eleitoral institucional. Entre essas emendas, a Lei Básica também estabeleceu, explicitamente pela primeira vez, um mandato de quatro anos tanto para a presidência quanto para o Conselho Legislativo. Antes dessa revisão, nenhum dos mandatos tinha uma duração claramente definida, pois ambos estavam vinculados ao fim do período de transição estipulado em acordos políticos anteriores. As emendas de 2005, portanto, buscaram normalizar o arcabouço constitucional de governança, ancorando a autoridade política em ciclos eleitorais fixos, em vez de arranjos transitórios indefinidos.

Em um contexto de dinâmicas políticas em transformação e com um número crescente de Estados reconhecendo a Palestina após a guerra de Israel contra Gaza em 2008-2009, além dos esforços da Autoridade Palestina para obter o reconhecimento de um Estado palestino nas Nações Unidas, o presidente Mahmoud Abbas decidiu, em 2011, reativar o comitê de redação constitucional para deliberar sobre o que foi descrito como a quarta e última versão. O comitê foi originalmente estabelecido por decisão do presidente Yasser Arafat em novembro de 1999 e era presidido por Nabil Shaath. Seu mandato era preparar uma constituição permanente para um futuro Estado palestino. O comitê operava dentro da estrutura institucional da Organização para a Libertação da Palestina, especificamente por meio do Conselho Central. A primeira versão foi concluída no final de dezembro de 2000 e divulgada em fevereiro de 2001. Revisões subsequentes foram realizadas, culminando em uma terceira versão que foi submetida ao Conselho Central em 9 de março de 2003.

Esta seção aborda a segunda questão: se a nova proposta constitucional divulgada no início deste ano, composta por um preâmbulo, 13 capítulos e 162 artigos, oferece soluções viáveis ​​para as crises políticas e constitucionais que persistem desde 2007. Uma análise cuidadosa de diversas críticas importantes dirigidas à versão mais recente, quando confrontadas com a realidade política atual, fornece um arcabouço claro para responder a essa questão. Ao examinar essas críticas em relação ao sistema de governança vigente e à experiência vivida da política palestina na última década e meia, torna-se possível avaliar se a proposta representa uma correção significativa para as disfunções arraigadas ou apenas uma reformulação de tensões não resolvidas.

Em 2007, após a cisão política palestina, a aplicação da Lei Básica Palestina ficou profundamente comprometida. A crise centrou-se numa série de questões constitucionais não resolvidas: a declaração de estado de emergência pelo presidente, a formação de um governo de emergência, os apelos a um referendo popular, a dissolução do Conselho Legislativo e a subsequente emissão de decretos presidenciais com força de lei. Estas medidas foram tomadas apesar de o estado de emergência ter um prazo constitucionalmente determinado e desenrolaram-se em meio à prolongada paralisia do legislativo e à ausência de eleições presidenciais e parlamentares nos anos que se seguiram. Este prolongado vácuo constitucional obrigou efetivamente a Autoridade Palestina a reativar as estruturas institucionais da Organização para a Libertação da Palestina de uma forma predominantemente formal e simbólica, como um quadro substituto para a legitimidade política e a tomada de decisões na ausência de um órgão legislativo em funcionamento.

Principais críticas em torno da proposta de “Constituição Interina do Estado da Palestina 2026” (atualmente aberta a comentários públicos)

A primeira crítica importante diz respeito à composição e à origem da própria comissão de redação constitucional. Em teoria, um órgão como esse deveria refletir um cuidadoso equilíbrio político, especialmente no contexto de uma profunda e persistente divisão partidária e da ausência de um parlamento funcional …

… único arcabouço legítimo capaz de absorver e gerir esse tipo de fragmentação.

Em vez disso, a composição da comissão levantou questões sobre representatividade e inclusão num momento em que a legitimidade constitucional já está seriamente contestada.

A segunda crítica está intimamente ligada à primeira.

De acordo com o artigo final da proposta, a adoção da Constituição está, em última instância, vinculada a uma decisão presidencial. Dadas as realidades políticas descritas acima, principalmente a ausência de um legislativo eleito e a prolongada suspensão do processo eleitoral, essa disposição complica significativamente a questão da legitimidade. Essas preocupações são ainda agravadas pela ausência de um cronograma claro para a ratificação da Constituição, o que deixa o processo em aberto e reforça os temores de que a proposta possa permanecer suspensa indefinidamente, sujeita a cálculos políticos voláteis em vez de consenso democrático.

A terceira crítica centra-se na omissão da proposta em definir as fronteiras territoriais do Estado palestino, um desvio notável da estrutura estabelecida na Lei Básica de 2003, que tratava as fronteiras como um princípio constitucional fundamental. Essa omissão é particularmente relevante, considerando a expansão implacável dos assentamentos israelenses, juntamente com as declarações e práticas oficiais israelenses cada vez mais explícitas e perigosas que ameaçam o futuro tanto da Cisjordânia quanto da Faixa de Gaza. Nesse contexto, a ausência de qualquer definição territorial não é uma lacuna técnica neutra, mas uma fragilidade constitucional substancial que corre o risco de normalizar uma concepção aberta de Estado, dissociada de território, soberania e geografia política.

A quarta crítica se dirige à própria premissa de produzir uma “constituição executiva interina” para o Estado palestino. Se o arcabouço constitucional é, por definição, temporário e de natureza executiva, surge a questão: qual a sua finalidade quando já existe uma Lei Básica provisória, porém funcional, que continua a regular a vida política? Em vez de resolver a ambiguidade constitucional, a introdução de outro texto interino corre o risco de agravá-la, sobrepondo arranjos temporários sem abordar a crise subjacente de legitimidade, representação e transição política.

A quinta crítica diz respeito à ambiguidade que envolve a relação entre o Estado que emergiria sob essa constituição interina e a Organização para a Libertação da Palestina, há muito reconhecida como representante do povo palestino. Essa ambiguidade não é nova; ela persiste há anos. Um dos principais objetivos de qualquer documento constitucional fundamental deveria ser esclarecer e resolver juridicamente essa relação de forma decisiva. No entanto, a proposta deixa a questão sem solução, perpetuando uma dualidade de representação e autoridade num momento em que a clareza constitucional é extremamente necessária, especialmente no que diz respeito ao estatuto e ao papel da Organização para a Libertação da Palestina.

A sexta crítica refere-se à codificação da autoridade do presidente para dissolver o parlamento, conforme estabelecido no Artigo 84 da proposta. Embora a disposição exija formalmente “consulta”, ela concede ao presidente amplos poderes em detrimento do legislativo. Esse desequilíbrio institucionaliza o domínio do executivo e reacende uma das principais linhas de fratura por trás de uma prolongada crise política, apesar de tal autoridade nunca ter sido explicitamente regulamentada dessa forma pela Lei Básica. Em vez de corrigir uma falha estrutural, a proposta corre o risco de consolidá-la em um novo quadro constitucional.

A sexta crítica centra-se no cargo de vice-presidente, um cargo recém-introduzido na proposta de constituição. Segundo o texto proposto, o presidente recebe a autoridade para nomear e destituir o vice-presidente, apesar de, em princípio, ambos os cargos deverem ser preenchidos por meio de um processo eleitoral. Quando essa disposição é lida em conjunto com a segunda crítica, ou seja, a de que a adoção da Constituição está vinculada exclusivamente a uma decisão presidencial, sem um cronograma definido, abre-se a possibilidade de um cenário altamente problemático. Nessas condições, o vice-presidente em exercício poderia potencialmente ascender à presidência com base em um decreto de nomeação, contornando efetivamente o mecanismo legítimo e eleitoral de transferência de poder previsto na própria proposta e esvaziando sua lógica constitucional.

A sétima crítica diz respeito aos amplos poderes externos do presidente, conforme estabelecido no Artigo 82 da proposta. Essa disposição concede ao presidente a autoridade para assinar e ratificar tratados internacionais, uma prerrogativa que complica significativamente e, possivelmente, enfraquece o papel de fiscalização do Parlamento. Em sistemas já marcados pelo domínio do executivo e por instituições legislativas frágeis, tal concentração de autoridade em matéria de política externa corre o risco de marginalizar ainda mais o escrutínio parlamentar e de consolidar um desequilíbrio de poderes no cerne da ordem constitucional.

A oitava crítica dirige-se ao capítulo sobre a autoridade judicial, que tem sido alvo de críticas particularmente severas. Grande parte das críticas centra-se na falha do projeto em abolir a pena de morte, bem como em disposições que parecem restringir certas liberdades públicas, principalmente os direitos sindicais. Em vez de fortalecer a independência judicial e expandir a proteção dos direitos em consonância com os padrões constitucionais contemporâneos, esta seção é vista pelos críticos como insuficiente tanto para atender às normas internacionais de direitos humanos quanto às expectativas de uma sociedade que vivenciou um prolongado excepcionalismo político e jurídico.

A nona crítica diz respeito ao papel atribuído ao Tribunal Constitucional na declaração de vacância do cargo de presidente. Essa disposição é especialmente controversa, dado o papel decisivo do presidente na nomeação do chefe do tribunal. Tal mecanismo corre o risco de arrastar o judiciário diretamente para a arena política em um momento crítico, minando sua neutralidade e transformando o tribunal de um árbitro destinado a salvaguardar a ordem constitucional em parte de uma disputa política. Em vez de isolar o judiciário da influência do executivo, o projeto, possivelmente, institucionaliza essa vulnerabilidade.

A décima crítica diz respeito ao mecanismo de emenda previsto no Artigo 155 do projeto de Constituição. De acordo com essa disposição, o presidente recebe a autoridade primária para propor emendas constitucionais, enquanto um terço do parlamento recebe um direito paralelo, mas claramente secundário. Mais criticamente, o artigo nega ao público o direito de votar em emendas constitucionais se estas forem aprovadas por uma ampla maioria parlamentar. Essa configuração enfraquece a soberania popular e coloca a mudança constitucional firmemente sob o controle político da elite, contradizendo o princípio fundamental de que as constituições derivam sua legitimidade da vontade do povo.

Em conjunto, essas críticas oferecem apenas um panorama parcial das preocupações mais amplas que cercam a proposta. Contudo, são suficientes para situá-la em um contexto político mais amplo, marcado pela ausência de um roteiro claro e com prazos definidos para a realização de eleições presidenciais e legislativas, ou para a organização de um referendo popular sobre a própria constituição. Diante dessas condições, torna-se difícil considerar a atual iniciativa constitucional como uma tentativa séria de resolver o impasse constitucional de longa data na Palestina. Em vez disso, parece mais provável que, mais uma vez, a elaboração de uma constituição tenha sido motivada principalmente por cálculos políticos, em vez de um esforço genuíno para abordar a crise constitucional profunda e não resolvida que o sistema político palestino enfrenta.

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